“三重壓力”下，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)回歸潛在水平極具挑戰(zhàn)性，需要政策全方位積極響應(yīng)。《報(bào)告》因此強(qiáng)調(diào)，“這是高基數(shù)上的中高速增長，體現(xiàn)了主動(dòng)作為，需要付出艱苦努力才能實(shí)現(xiàn)”。從拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”看，考慮到“穩(wěn)出口難度加大”，消費(fèi)受到疫情制約，投資將成為穩(wěn)增長政策的主要抓手，特別是基建和房地產(chǎn)投資。上半年財(cái)政有望繼續(xù)前置發(fā)力支持基建，房地產(chǎn)紓困政策也有望進(jìn)一步加碼。hZ8esmc

2. 突出就業(yè)目標(biāo)hZ8esmc

《報(bào)告》提出今年“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率控制在5.5%以內(nèi)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1,100萬人以上”，相較去年“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率5.5%左右”的目標(biāo)有所增強(qiáng)。但隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，就業(yè)壓力也逐漸浮出水面，去年末我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率連續(xù)兩個(gè)月小幅反彈至5.1%，四季度我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)同比增速連續(xù)顯著負(fù)增長，特別是年輕人就業(yè)問題突出。而今年高校畢業(yè)生預(yù)計(jì)將達(dá)1,076萬，同比增長176萬。《報(bào)告》因此指出“穩(wěn)就業(yè)任務(wù)更加艱巨”，強(qiáng)調(diào)“就業(yè)優(yōu)先政策要提質(zhì)加力”“各地都要千方百計(jì)穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)”。政策將注重通過穩(wěn)市場主體尤其小微企業(yè)，來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)。未來就業(yè)形勢將成為宏觀政策的重要風(fēng)向標(biāo)之一。hZ8esmc

3. 維持通脹目標(biāo)hZ8esmc

通脹方面，今年居民消費(fèi)價(jià)格漲幅維持3%的“常態(tài)化”目標(biāo)，與去年保持一致。我們預(yù)計(jì)，豬肉價(jià)格將在今年下半年回升，拉動(dòng)CPI溫和上行，CPI增速全年前低后高，中樞在2.0%左右。即便考慮俄烏沖突的影響，PPI通脹仍將維持下行趨勢，速率或邊際趨緩。3%的CPI通脹目標(biāo)為貨幣政策預(yù)留了充足的相機(jī)抉擇空間。hZ8esmc

三、宏觀政策：保持連續(xù)，注重效能，適當(dāng)靠前hZ8esmc

“穩(wěn)健有效”是今年宏觀政策的基調(diào)。《報(bào)告》要求政策保持連續(xù)性增強(qiáng)有效性，相較去年“保持宏觀政策連續(xù)性穩(wěn)定性可持續(xù)性”的表述更注重政策效能?！秷?bào)告》特別強(qiáng)調(diào)當(dāng)前我國宏觀政策“有空間有手段”，發(fā)力節(jié)奏上要“適當(dāng)靠前”，“及時(shí)動(dòng)用儲(chǔ)備政策工具”，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行。若后續(xù)經(jīng)濟(jì)下行壓力未見緩解，穩(wěn)增長政策加碼仍然可期。hZ8esmc

1. 財(cái)政政策：積極的財(cái)政政策“提升效能”hZ8esmc

《報(bào)告》對財(cái)政政策的總體表述由去年的“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”調(diào)整為“提升效能、更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”。表面上看，今年財(cái)政政策總體積極程度似乎不及預(yù)期。《報(bào)告》將今年目標(biāo)赤字率設(shè)定為2.8%，較去年下調(diào)0.4個(gè)百分點(diǎn)，回到了疫前2019年的水平。這一目標(biāo)處于市場預(yù)期區(qū)間的下限，體現(xiàn)了“增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性”的要求。3.65萬億的新增專項(xiàng)債限額持平于去年，符合市場預(yù)期。以預(yù)算赤字與新增專項(xiàng)債限額之和匡算的中等口徑【注釋2】赤字，相較去年減少2,000億至7.02萬億，中等口徑赤字率由上年的6.4%降至約5.8%。hZ8esmc

但在“提升效能”的要求下，今年財(cái)政政策做了大量特殊安排，政策立場總體的積極程度事實(shí)上高于去年。hZ8esmc

第一，中等口徑下，盡管今年目標(biāo)赤字率明顯下調(diào)，財(cái)政實(shí)際可用資金仍然較為充裕。財(cái)政綜合運(yùn)用特定國企依法上繳近年結(jié)存的利潤、去年“超收歉支”的財(cái)政盈余、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，為今年提供增量資金。財(cái)政部長劉昆披露，“僅中央本級財(cái)政調(diào)入一般預(yù)算的資金，就達(dá)1.267萬億元，相當(dāng)于提高赤字率1個(gè)百分點(diǎn)”。而去年專項(xiàng)債發(fā)行后，政府性基金預(yù)算收支差額結(jié)余達(dá)2萬億，處于歷史較高水平，除去調(diào)入一般公共預(yù)算的部分，仍有超1萬億資金可結(jié)轉(zhuǎn)至今年使用。hZ8esmc

第二，減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)2.5萬億，大幅超過市場預(yù)期，也大幅超過去年1萬億的減稅降費(fèi)規(guī)模。《報(bào)告》指出，今年將“實(shí)施新的組合式稅費(fèi)支持政策，減稅與退稅并舉”。其中，“減稅”部分約1萬億，規(guī)模與去年相當(dāng)，繼續(xù)扶持制造業(yè)、小微企業(yè)和個(gè)體工商戶；“退稅”部分指的是增值稅留抵退稅，規(guī)模達(dá)1.5萬億。小微企業(yè)的存量留抵退稅額將于6月底前一次性全部退還，退稅資金全部直達(dá)企業(yè)。這一政策提前釋放了由于進(jìn)項(xiàng)稅額大于銷項(xiàng)稅額對企業(yè)的資金的占用，有助于改善制造業(yè)和基建行業(yè)企業(yè)的現(xiàn)金流狀況，緩解資金周轉(zhuǎn)壓力。hZ8esmc

第三，財(cái)政支出在保障強(qiáng)度的同時(shí)，大力優(yōu)化結(jié)構(gòu)。今年財(cái)政支出規(guī)模比去年擴(kuò)大2萬億以上，將達(dá)到26.7萬億，同比增長8.4%，相較去年0.3%的支出增速大幅提升。支出結(jié)構(gòu)上聚焦在助企紓困、保障民生、擴(kuò)大內(nèi)需三方面。其中，“擴(kuò)投資”方面，在資金端，中央預(yù)算內(nèi)投資安排6,400億，同比增長4.9%，加上3.65萬億新增專項(xiàng)債，以及去年四季度發(fā)行的1.2萬億專項(xiàng)債中延續(xù)至今年使用的部分，可用資金相較去年事實(shí)上顯著上升；在項(xiàng)目端，將圍繞國家重大戰(zhàn)略部署和“十四五”規(guī)劃，在重點(diǎn)水利工程、交通網(wǎng)絡(luò)、能源設(shè)施、地下綜合管廊等新老基礎(chǔ)設(shè)施方面，適度超前開展投資建設(shè)。國家發(fā)改委主任何立峰介紹，“十四五”規(guī)劃中的102項(xiàng)重大項(xiàng)目共涉及2,600多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，其中有96%以上已經(jīng)開工，有望對年內(nèi)投資形成有效支撐。hZ8esmc

第四，財(cái)政資金下沉基層、直達(dá)實(shí)體，使用效率有望提升，有助于形成實(shí)物工作量。一是今年中央將加大對地方的財(cái)力支持，中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加約1.5萬億、規(guī)模近9.8萬億，增速為18%，為2012年以來最高；建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制,將2.8萬億中央財(cái)政資金納入直達(dá)范圍。二是優(yōu)化地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，3.65萬億專項(xiàng)債要堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，合理擴(kuò)大使用范圍，充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性。三是政府堅(jiān)持過緊日子，嚴(yán)控一般性支出，保障重點(diǎn)支出。hZ8esmc

但值得注意的是，盡管財(cái)政政策立場和執(zhí)行上將保持積極，但在“三重壓力”下對經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張性效果將受到一定程度的制約。一是地方政府財(cái)政收支緊平衡壓力加劇。經(jīng)濟(jì)下行與減稅降費(fèi)使得稅收增長承壓；房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抑制房企拿地與建設(shè)意愿，而土地出讓收入及其它房地產(chǎn)相關(guān)稅收占地方公共預(yù)算收入的比重超過九成。二是1.5萬億留抵退稅的本質(zhì)是將企業(yè)未來可以抵扣的進(jìn)項(xiàng)增值稅提前返還，在需求收縮與預(yù)期轉(zhuǎn)弱壓制下，其作用可能更多在于紓困而非拉動(dòng)投資。hZ8esmc

2. 貨幣政策：加大實(shí)施力度，擴(kuò)大信貸規(guī)模hZ8esmc

由于財(cái)政政策穩(wěn)增長作用相對受限，貨幣政策的重要性相應(yīng)上升。《報(bào)告》沿用了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議“穩(wěn)健的貨幣政策要靈活適度”的表述，但罕見強(qiáng)調(diào)要“加大”政策實(shí)施力度，“擴(kuò)大”新增貸款規(guī)模，要求貨幣政策發(fā)揮“總量”和“結(jié)構(gòu)”的雙重功能，“充足發(fā)力”“精準(zhǔn)發(fā)力”，實(shí)現(xiàn)“總量穩(wěn)、結(jié)構(gòu)優(yōu)”的政策組合，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供更有力支持。盡管《報(bào)告》仍然要求“保持宏觀杠桿率基本穩(wěn)定”，但我國宏觀杠桿率已連續(xù)5個(gè)季度出現(xiàn)下降，低于2020年末7.7pct，客觀上為金融系統(tǒng)加大對實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持創(chuàng)造了空間。hZ8esmc

總量上，貨幣政策仍然存在進(jìn)一步降準(zhǔn)降息的必要性和空間。考慮到需求不足和預(yù)期轉(zhuǎn)弱是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)面臨的主要矛盾，未來貨幣政策在“價(jià)”上將通過“實(shí)實(shí)在在”降低市場主體綜合融資成本刺激需求，在“量”上將綜合運(yùn)用各種工具，保持市場流動(dòng)性合理充裕，為政府債發(fā)行營造良好環(huán)境，與財(cái)政政策協(xié)同。hZ8esmc

未來結(jié)構(gòu)性貨幣政策的重要性將進(jìn)一步凸顯。《報(bào)告》要求促進(jìn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)融資“增量、降價(jià)、擴(kuò)面”：引流更多資金、降低利率費(fèi)用并擴(kuò)大普惠金融覆蓋面，推動(dòng)普惠小微貸款“明顯增長”、信用貸款和首貸戶比例“繼續(xù)提升”。此外，對受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)繼續(xù)給與支持，避免出現(xiàn)“限貸、抽貸、斷貸”。小微企業(yè)、科技創(chuàng)新和綠色發(fā)展將成為政策重點(diǎn)支持領(lǐng)域。hZ8esmc

廣義流動(dòng)性方面，《報(bào)告》仍然要求“保持貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速與名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配”。今年名義GDP增速預(yù)計(jì)在8-8.5%左右，考慮到貨幣政策的穩(wěn)增長立場，參考以往經(jīng)驗(yàn)，今年M2和社融增速或分別上行至10%和11%左右。而在“擴(kuò)大新增貸款規(guī)模”的明確要求下，信貸增速有望較去年明顯上行，結(jié)構(gòu)上，制造業(yè)中長期貸款的比重有望進(jìn)一步上升。隨著財(cái)政政策前置發(fā)力，基建等領(lǐng)域需求逐步向中上游傳導(dǎo)，疊加結(jié)構(gòu)性信貸政策對制造業(yè)等領(lǐng)域的支持，未來“寬信用”有望逐步落地見效。hZ8esmc

四、重點(diǎn)工作：穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)hZ8esmc

今年政府的經(jīng)濟(jì)工作主要將圍繞穩(wěn)增長展開，同時(shí)兼顧促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)。部分重點(diǎn)工作包括：hZ8esmc

1. 深化改革。一是明確政府和市場的關(guān)系，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“使市場在資源配置中起決定性作用”，要求政府加快轉(zhuǎn)變職能，通過體制機(jī)制改革、簡政放權(quán)、數(shù)字化建設(shè)、提高監(jiān)管效能等方式更好發(fā)揮作用。二是促進(jìn)多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，鼓勵(lì)引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)新，弘揚(yáng)企業(yè)家精神，完成國企改革三年行動(dòng)任務(wù)，加快國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)支持和引導(dǎo)資本規(guī)范健康發(fā)展，未來或?qū)⒗^續(xù)通過反壟斷措施，保護(hù)各類企業(yè)合法權(quán)益，營造公平競爭環(huán)境。三是繼續(xù)深化財(cái)稅金融體制改革，主要包括強(qiáng)化預(yù)算管理機(jī)制、完善稅收征管制度、深化中小銀行公司治理改革和風(fēng)險(xiǎn)防治、全面實(shí)行股票發(fā)行注冊制等。hZ8esmc

2. 科技創(chuàng)新。一是提升科技創(chuàng)新能力。“十四五”規(guī)劃將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)放在各項(xiàng)工作的首位，依靠創(chuàng)新提高發(fā)展質(zhì)量?！秷?bào)告》沿襲了“十四五”規(guī)劃思路，從國家、企業(yè)、人才三個(gè)層次部署工作。其中在企業(yè)層面，出臺(tái)了“加大研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策實(shí)施力度，將科技型中小企業(yè)加計(jì)扣除比例從75%提高到100%、對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實(shí)行稅收優(yōu)惠”的具體措施。二是增強(qiáng)制造業(yè)核心競爭力，通過龍頭企業(yè)保鏈穩(wěn)鏈工程、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加制造業(yè)中長期貸款、實(shí)施國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群工程、大力培育“專精特新”企業(yè)等一系列舉措促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，推動(dòng)質(zhì)量強(qiáng)國。三是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，加快發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，培育壯大集成電路、人工智能等數(shù)字產(chǎn)業(yè)，完善數(shù)字經(jīng)治理。hZ8esmc

3. 擴(kuò)大內(nèi)需。一是促消費(fèi)。提升居民收入，推動(dòng)線上線下消費(fèi)深度融合，促進(jìn)生活服務(wù)消費(fèi)恢復(fù)，支持新能源汽車消費(fèi)，加大社區(qū)養(yǎng)老、托幼等配套設(shè)施建設(shè)。二是擴(kuò)投資。三是平衡協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。四是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。有序推進(jìn)城市更新，開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進(jìn)無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造，加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)。hZ8esmc

4. 對外開放。一是穩(wěn)外貿(mào)。一方面對外貿(mào)企業(yè)、尤其是中小微企業(yè)加強(qiáng)支持，涵蓋出口信用保險(xiǎn)、出口信貸、外匯服務(wù)、出口退稅和通關(guān)便利化等政策措施；另一方面提高物流和供應(yīng)鏈穩(wěn)定性，包括海外倉建設(shè)和國際物流體系建設(shè)等。二是引外資。今年將深入實(shí)施去年更新的外資準(zhǔn)入負(fù)面清單，并支持外資加大中高端制造、研發(fā)、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域和中西部、東北地區(qū)投資。此外，《報(bào)告》還提出繼續(xù)共建“一帶一路”，深化多雙邊經(jīng)貿(mào)合作，并不再提及中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的表述。hZ8esmc

5. 低碳發(fā)展。《報(bào)告》要求“有序推進(jìn)”碳達(dá)峰碳中和工作，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“先立后破、通盤謀劃”，立足資源稟賦，確保能源供應(yīng)。一是能耗雙控目標(biāo)和考核的調(diào)整。《報(bào)告》自“十二五”以來首度未設(shè)立具體年度能耗強(qiáng)度降低目標(biāo)，提出將能耗強(qiáng)度在“十四五”規(guī)劃期內(nèi)統(tǒng)籌考核、留有彈性。在考核口徑上，“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”，并將完善減污降碳激勵(lì)約束政策。這些調(diào)整下，今年能耗增速有望上行，避免運(yùn)動(dòng)式減碳再度發(fā)生。二是在行業(yè)和產(chǎn)業(yè)層面，一方面對傳統(tǒng)能源部門進(jìn)行升級改造，包括煤電清潔利用、工業(yè)和建筑業(yè)節(jié)能減碳等，另一方面對新能源部門進(jìn)行建設(shè)投資推廣，包括大型風(fēng)光電基地及其配套設(shè)施等。預(yù)計(jì)“雙碳”政策可對投資起到一定正向拉動(dòng)作用。高耗能、高排放、低水平項(xiàng)目盲目發(fā)展仍將受到堅(jiān)決遏制。hZ8esmc

6. 穩(wěn)房地產(chǎn)。今年《報(bào)告》中關(guān)于房地產(chǎn)表述的位置由往年的城鎮(zhèn)化部分調(diào)整至民生部分，指向?qū)Ψ康禺a(chǎn)的理解正由“擴(kuò)大需求”轉(zhuǎn)向“改善民生”?！秷?bào)告》仍然堅(jiān)持“房住不炒”的政策基調(diào)，但當(dāng)前形勢下，“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”對于政策方向的要求已發(fā)生逆轉(zhuǎn)。5.5%的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)下，房地產(chǎn)調(diào)控政策需實(shí)質(zhì)性放松，一方面“更好滿足購房者的合理住房需求”，另一方面托底投資，激發(fā)財(cái)政潛能。我國房地產(chǎn)市場正處于“探索新的發(fā)展模式”的拐點(diǎn)時(shí)刻，今年“加快發(fā)展保障性租賃住房”，預(yù)計(jì)可對投資增速起到一定支撐作用。hZ8esmc

五、小結(jié)：頂住壓力，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)hZ8esmc

在“二十大”召開之際，我國經(jīng)濟(jì)面臨“三重壓力”的挑戰(zhàn)。穩(wěn)增長將成為今年我國經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。宏觀、微觀、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策將全面協(xié)同主動(dòng)作為，努力實(shí)現(xiàn)5.5%的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。hZ8esmc

注釋hZ8esmc

1、易綱. 中國的利率體系與利率市場化改革[J]. 金融研究, 2021, 495(9): 1-11.hZ8esmc

2、考慮一般公共預(yù)算和政府基金性預(yù)算“兩本賬”。hZ8esmc

表1：近3年《政府工作報(bào)告》主要內(nèi)容對比hZ8esmc

資料來源：歷年《政府工作報(bào)告》、招商銀行hZ8esmc